摘要：以数字技术赋能社会治理是推进社会治理体系和治理能力现代化的重要趋势。以数据为驱动力，数字技术既可以向政府赋能，促成整体智治的现代政府新形态，也可以向社会赋能，增强多元主体参与社会治理的能力和意愿，促进社会治理共同体的形成。数字技术在一定程度上重塑了政府、社会和市场主体之间的关系，赋能多元主体“多跨协同”的治理机制。杭州城市大脑作为地方政府运用数字技术赋能社会治理的先行案例，证明了数字技术赋能社会治理的可行性和有效性。与此同时，数字技术在运用过程中面临着组织、制度、伦理等多向维度的挑战和限度。通过管理、制度与价值等途径的多向互构，促进技术迭代创新、优化技术治理参数、厘清技术运用边界，是充分激发数字技术提升社会治理效能、限制其负面效应的重要路径。
关键词：数字技术 社会治理 城市大脑 限度
本文来源：《经济社会体制比较》，2022年第1期。
问题的提出
PART/ 1
推进社会治理体系与能力现代化是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。社会治理是政府、社会组织、市场主体、公众等在法律和制度框架下共同努力解决社会问题、回应治理需求的过程。换言之，社会治理不仅是治理社会，而且包括政府管理、政社共治和社会自治(陈丽君等，2020)，是多元主体经过沟通对话、协商合作实现公共价值的过程。在社会治理体系中，政府扮演着“元治理”角色(杰索普，2000)，是社会治理发展方向的引领者、治理需求的回应者、多元参与的组织者和治理资源的整合者；社会组织、企业、公众等扮演着协同治理和自主治理角色，是社会治理必不可少的参与主体。社会治理的核心价值目标是追求治理的有效性，即社会既稳定有序又充满活力，这其中，需要解决好两个关键问题:其一，政府及时掌握真实的社会治理需求，并在此基础上，通过协调参与者的集体行动来回应治理需求；其二，多元主体在掌握有效信息的基础上，有意愿有能力也有渠道参与社会治理。两个关键问题的实现都依赖于有效的信息机制，但在社会治理实践中，治理主体之间以及政府组织内部多层级、多向度的“委托—代理”链条往往会阻碍信息的有效传递。为此，我们迫切需要引入新的治理工具来高效生产、传递和分析信息，这其中，以互联网、大数据、云计算、人工智能等为代表的数字技术被广泛使用，成为推进社会治理体系和治理能力现代化的重要科技支撑。
当数字技术成为一种常备的治理工具，我们需要清醒地认识到，数字技术本身并不足以保证善治，社会治理的数字化转型可能会带来全新的挑战和风险。当然，面对新兴技术治理工具，我们没有必要退缩到卢德派的态度，但想让技术更好地服务于人类，就必须将其与公共政策工具和公共价值有效结合。学界对于数字技术的运用多有关注，但已有研究多聚焦于数字技术在公共服务领域的运用及成效，较少系统讨论数字技术在社会治理领域的运用及效应，对于技术治理存在的限度及其应对关注不够。本文以“技术—社会治理”逻辑关系为主线，在文献回顾和逻辑推演的基础上，构建了一个数字技术赋能社会治理的分析框架，重点关注技术赋能政府整体智治模式和多元主体协同治理模式，并以杭州城市大脑为案例，观察分析数字技术在社会治理中的赋能机制及其效应，进而验证分析框架和假设。
文献回顾:技术赋能与社会治理
PART/ 2
数据驱动的“赋能”机制是数字技术作用于社会治理的关键。在对“赋能”的各种定义中，有学者将其理解为赋予他人能力，认为赋能是权力的去中心化和再分配，是应对不确定性的关键(麦克里斯特尔，2017)，有学者认为赋能过程是一种专业干预(Hudon et al.，2011)。《牛津高阶英语词典》中，赋能（英文为empower或enable）有“使……成为可能、给予……力量”的释义。由此，我们将“数字技术赋能”理解为:以数字技术赋予能力、能量，创造必要的条件，促使既定目标的实现成为可能。这里，数字技术是一种诱因，它既可以直接赋予行动主体能力，也可以激发行动主体自身的能力去实现既定目标(关婷等，2019)，还可以推动一些中介变量如组织结构的变革(Barley，1986)。
数字技术赋能社会治理是技术与治理实践在社会系统情境中不断交织进行的迭代升级过程。目前，我国的社会治理仍然由国家主导，但政社关系持续调整，治理主体呈现多元化特征。在社会治理中，政府的职责在于实现对治理的治理，政府可以运用新的工具和技术来掌舵和指引，增强自己的协调、整合和把握方向的能力(斯托克，2000)。已有研究重视从两个视角来考察政府运用数字技术的治理模式变革:一是政府内向维度的研究，聚焦政府数字化转型，重在提升政府内部数据资源利用效率(鲍静、贾开，2019)，包括平台政府(北京大学课题组、黄璜，2020)、“互联网+政务服务”(王谦等，2020)、政府数据治理(郑磊，2020)、整体性治理(Perri 6 et al. ,2002；Dunleavy et al. ,2006)、公私合作(郑跃平等，2021)的相关研究；二是政府与社会双向维度的研究，聚焦于数字时代的政府和其他多元主体的互动关系，包括电子政务的公众参与和合作生产(Ma & Xia，2020)、数字协商(汪波，2020)、维基政府(诺维克，2009)等相关研究。多年来，信息技术驱动的政府数字化改革经历了从政府内部办公自动化、信息化到电子政务、“互联网+政务服务”再到数字政府、数字治理的发展演变，这意味着政府数字化改革的核心目标逐渐从政府自身职能变革转向治理现代化升级(黄璜，2020)。数字化转型不再是政府单一主体的内部改革过程，企业、社会和公众等主体都是信息提供者和治理参与者。
从技术与社会治理变迁的视角来看，社会治理数字化转型遵循“技术(工具)发展—社会分工越来越复杂—社会复杂性增加—治理超载严重(知识和能力弥散化)—新技术的应用—新的治理理念”的演化路径（米加宁等，2020）。同时，作为“被执行的技术(enacted technology)”（芳汀，2001），数字化进程和结果不仅取决于技术和社会的交互，还受到组织、制度、价值等多个因素的影响。与此同时，也有学者从伦理风险（谭九生、杨建武，2019）、技治主义（肖滨、费久浩，2017）、技术与社会的异步困境（邱泽奇，2018）、算法利维坦（张爱军，2021）等视角讨论了技术治理潜在的风险和限度，提出要把握好数字治理的效度、温度和尺度（郑磊，2021）。
已有研究为我们揭示了技术发展与治理变革、政府数字化转型和数字治理的基本图景，这为本文提供了可供讨论的基础和素材。但当我们求解“数字技术赋能社会治理的具体机制”这一议题时，已有研究成果多见于宏大广泛的讨论而缺乏具象的分析。同时，对于数字技术工具运用的有效性和有限性确认等问题探讨不足，多数呈现的是哲学思辨的形式，缺乏系统分析和实证研究。有鉴于此，我们试图将分散于公共行政、社会治理和技术社会学等领域中关于数字技术与社会治理的描述和解释进行系统整合，并基于整体性治理理论和协同治理理论的分析维度，构建一个分析框架，通过分析杭州城市大脑的实践案例，具体探讨数字技术赋能社会治理的机制及其效度和限度。
分析框架与研究方法
PART/ 3
（一）分析框架
社会治理现代化的目标是实现治理的有效性，即社会既稳定有序又充满活力，这其中，需要满足两个关键条件:其一，政府具备“元治理”能力，即有效管理社会并协调多元行动者集体的行动以回应治理需求；其二，社会、公众、企业等多元行动者具备“共治”“自治“的能力和意愿，形成社会治理共同体。基于此，可以从两个维度对数字技术的社会治理赋能予以考量。
第一，数字技术如何赋能政府治理能力提升？在国家主导的社会治理中，政府是社会治理的关键行动者，而作为大型科层组织，政府长期面临着职责同构、条块并存、行政体制碎片化等协调难题。针对上述问题，英国学者佩里·希克斯等（Perri 6 et al. ,2002）提出整体性治理理论，主张以信息技术为治理工具，以组织间的合作、协调和整合为治理机制，解决治理层级、部门功能、组织结构等碎片化问题。数字治理理论的代表学者帕却克·邓利维等（Dunleavy et al. ,2006）同样主张不断引入新的数字技术，丰富公共部门公共管理系统的“工具箱”，采用整体和以需求为导向的结构，推进行政流程的数字化，加强数字时代的政府职能整合。整体性治理的核心目标就是通过整合政府不同层级的治理和协调政府不同部门的功能，有效处理公众最关心的一些问题。结合整体性治理理论和数字治理相关实践，我们认为，数字技术可以赋能政府提高需求回应能力、创新政府组织方式、提升政府决策能力，形成整体智治的现代政府新形态。
整体智治包含三个关键元素:政府数字化转型、整体化治理实践、精准高效的需求回应(郁建兴、黄飚，2020)。首先，政府运作的数字化是整体智治的基础性工作，它包括治理要素数据化和治理过程数字化。其次，整体政府的运作是整体智治的关键。通过技术赋能政府组织重塑和流程再造，可以突破条块分割、碎片化的科层结构规制，为统一性输出和组织内部资源配置效率提升提供技术方案，实现整体性的治理实践。最后，以需求为导向，精准、高效回应社会治理需求是整体智治的核心目标。更进一步地说，政府还可以通过数据驱动主动挖掘民众需求，预警治理风险和预测社会变化趋势，从被动式回应走向主动式治理。
第二，数字技术如何赋能多元主体参与社会治理？社会治理与传统社会管控最本质的区别在于治理主体是多元的，社会是由各种公共或非公共行为体结合而实现治理的(库伊曼、詹托夫特，2009)。当前，基于政府治理水平和社会发育程度的考量，社会协同是我国社会治理中政府与社会间关系的现实选择（郁建兴、任泽涛，2012）。协同治理是一种多元主体参与共识导向的决策模式，强调各利益攸关方与公共机构共同的集体讨论（安塞尔、加什，2008），数字技术为协同治理模式的形成提供了媒介支撑。首先，数字技术的引入为治理主体从“一元”转向“多元”提供了契机，技术赋能可以增强公众参与社会治理的可及性和便捷性，减少多元主体间的互动成本，为社会治理共同体的形成提供更多可能性。其次，作为多元主体协同治理的工具载体，数字技术可以赋能形成“去结构化”的信息交流平台，通过开放、流通的网络公共空间，推动公民从形式参与走向实质性参与。大数据分析技术甚至可以使公众无需花费额外成本即可与政府“共同生产”(Huang & Yu，2019)。在技术“主动”采集数据情境下，一些隐藏的公众需求及行为特征都会被纳入数据库，正如加拿大学者马歇尔·麦克卢汉（2000）所言，大众媒介所显示的，并不是受众的规模，而是人人同时参与的事实。再次，数字技术可以在一定程度上激发多元主体参与社会治理的主动意愿，尤其是社会治理行为被最大限度可视化、定量化、标准化后，社会组织、公众参与社会治理的激励因素或可被激活，这或将撬动社会治理的“哥白尼式革命”(郁建兴，2019)。
当然，数字时代社会治理的关键在于治理，而不完全是数字化，数字技术只是一种治理工具的引入。换句话说，在政府内部开展信息管理以及在与公民互动过程中使用数字技术是一项重要的治理变革，但这一变革的影响不是直接由技术决定的，而是通过与信息系统相关联的认知行为、组织、政治和文化变革展开的(竺乾威，2012a)。
数字技术与社会治理之间是一种表征关系，而不是线性关系，两者互为变量，数字技术可以推动或限制社会治理，同样，社会治理也会影响数字技术发展。只有技术与组织、制度、文化等社会系统情境相适配，技术才能被更好地理解和使用，技术与治理才能相互推动、螺旋上升。
基于以上思路，我们构建了一个数字技术赋能社会治理的分析框架，包括技术赋能的政府整体智治和多元主体协同治理机制，以及多元主体内部及其相互之间的跨层级、跨部门、跨事权、跨主体的合作行动模式。该分析框架在图1中分四个维度描绘出来:①代表社会情境因素，即影响技术执行的制度、组织、文化、价值等，技术可以推动社会变迁，社会情境也可以推动或限制技术运用和创新；②代表数字技术赋能社会治理的作用机制，即技术赋能政府整体智治与多元主体协同治理；③代表政府内部跨层级、跨部门、跨事权的整体性技术治理；④代表政府、社会、市场等多元主体相互之间及其内部的次级主体间互动协同。数字技术是这套治理机制的驱动力，政府是关键行动者，社会、公众、市场等多元主体是主要行动者，技术赋能的政府整体智治和多元主体协同治理是该分析框架的核心特征，技术与制度、组织、价值等社会情境因素互为变量。
（二）研究方法
本文运用案例分析方法，选取杭州城市大脑为研究对象，通过实地跟踪观察和调研访谈获取相关数据，展示城市大脑在社会治理中的赋能机制。杭州城市大脑是数字治理领域的先进案例，其所运用的物联网、大数据、人工智能、区块链等数字技术是目前社会治理领域的主要新兴技术工具。据不完全统计，目前全国有500多个城市正在积极推进或已经建成城市大脑，作为最早的城市大脑实践，杭州城市大脑的经验、做法和启示对其他城市大脑项目建设有重要借鉴意义。目前，杭州城市大脑在治理资源互联共享、公共事件预警预测、辅助宏观决策指挥等方面已产生积极示范效应，尤其是新冠肺炎疫情防控期间，依托杭州城市大脑的“数字防疫系统”在疫情监测分析、科学预测、资源调配、复工复产等方面发挥了重要作用，在全国乃至全球都具有重要的示范意义。2020年3月31日，习近平总书记考察杭州城市大脑运营指挥中心并对杭州运用城市大脑提升交通、文旅、卫健等系统治理能力的创新成果表示肯定。在一定程度上，杭州城市大脑的发展代表着数字社会治理未来的方向与进程。因此，通过杭州城市大脑案例来考察数字技术赋能社会治理的效应，是具备代表性和有效性的。研究团队多次赴杭州城市大脑运营指挥中心和多个城市大脑区县平台调研，通过对杭州城市大脑驻点研究人员、杭州市数据资源管理局、城市大脑区县平台和镇街小脑相关负责人等的半结构化访谈，获得了较多的一手信息和数据，这为本文以此案例为分析对象来验证和解释分析框架提供了较好的支持。
杭州城市大脑案例及其分析
PART/ 4
（一）案例简介
杭州城市大脑是一个由中枢、系统与平台、数字驾驶舱和应用场景等要素组成，以数据、算力、算法等为基础和支撑，运用大数据、云计算、区块链等新技术，推动全面、全程、全域实现城市治理体系和治理能力现代化的数字系统和现代城市基础设施。自2016年创建以来，杭州城市大脑建设经历了从数据治堵到综合治城多个发展阶段（见图2）。截至2021年1月，杭州城市大脑已建成涵盖交通、城管、卫健、警务、基层治理等11个重点领域的48个应用场景、390个数字驾驶舱，形成中枢系统数据服务接口1.2万个，日均协同数据2亿余条，数据累计调用量35.6亿次。
创新的技术架构和组织结构是杭州城市大脑赋能政府整体智治和多元主体协同治理的基础。在技术架构上，杭州城市大脑以中枢系统为核心，形成“一整两通三同直达”模式，即全面整合各级各部门的海量数据，依托中枢算力工具、算法模型推动系统互通、数据互通，促进数据协同、业务协同、政企协同，形成直达民生、惠企、社会治理的丰富应用场景；同时，杭州城市大脑系统实施“善治六策”之科技之治，以市、区县、镇街各级数字驾驶舱辅助管理者决策和施政，以“杭州城市大脑”APP等手机应用端链接公众参与、搜集社情民意，形成政府和社会“两端同赋能”的运行模式。
在组织结构上，杭州城市大脑呈现了一个整合型政府与企业、社会“多跨协同”的合作运营模式。项目建构初期，杭州在云栖小镇成立城市大脑运营指挥中心，设立城市大脑建设工作领导小组和专班，领导小组由市委书记任组长，各区县（市）和各部门主要领导为小组成员，工作专班由市级部门专班、区县专班和综合协调专班组成，工作人员分别来自政府、企业和NGO组织（云栖工程院）。运营指挥中心由杭州市数据资源管理局牵头管理，云栖城市大脑科技有限公司负责城市大脑日常建设，云栖工程院负责中枢系统的研发和数据处理迭代，阿里云等50余家企业提供各类基础架构硬件、运维支持服务等。在实践中，杭州城市大脑逐步探索形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理结构，推动社会治理主体从一元转向多元、业务从分散转向集成、部门从分割转向一体、职能从破碎转向整合，成为实现社会治理数字化转型的重要支撑(张蔚文等，2020)。
目前，在基层社会治理直达场景中，杭州城市大脑已建成15个区县平台，通过平台数据协同和业务协同，探索形成了上城区商圈智能化治理、下城区“最多录一次”改革、“民呼我为”西湖一体化智治平台、拱墅区“城市眼·云共治”平台、余杭区欠薪一体化预警系统等典型实践案例，为街区治理、基层减负、公民参与、事件预警等传统治理难题提供了技术支撑和解决方案。
（二）案例分析
我们以杭州城市大脑赋能社会治理的机制为主要脉络，对数字技术如何赋能政府治理能力提升和促进多元主体协同治理展开进一步分析，并对技术治理存在的限度作出讨论。
1.杭州城市大脑赋能政府整体智治
在数字技术赋能社会治理的分析框架中，技术赋能政府整体智治有三个关键元素:政府数字化转型、整体化治理实践和精准高效的需求回应（郁建兴、黄飚，2020）。这其中，治理要素数据化和治理过程数据化是政府数字化转型的基础，整体政府的形成是实现整体性治理的前提，数据驱动的治理模式有助于更高效、精准回应治理需求。
（1）政府数字化转型的基础:治理要素数据化和治理过程数字化
政府数字化转型是当前公共治理实践适应社会形态演变的关键之举，治理要素数据化和治理过程数字化是其主要特点，杭州城市大脑通过构建数字化基础底座和管理服务端应用，以获取、共享和分析数据为基础(孟天广，2021)，为政府数字化转型提供了技术底层支撑。在传统社会治理情境中，由于受到时空限制和科层组织信息传递机制的束缚，政府只能依赖有限范围的信息聚合或经验判断来识别社会问题和需求，这在小规模易识别的公共事务治理场景中颇为有效，但对于流动的、散在的大规模现代社会治理场景，则会因为信息获取不完整而难以识别社会治理需求和关键问题。西蒙（2013）曾主张将信息技术引入组织设计，把组织看成一个决策制定和信息处理系统，并一再强调对信息的选择性注意，即为决策取得恰当的信息是组织有效运作的决定性因素。在这点上，城市大脑通过物理感知设备、基础网络层和云平台将人口、事件、地址、法人等治理要素数字化，并对数据进行存储、清洗、分析、挖掘和计算，使社会治理要素可视化、可分析化，弥合了治理主体与治理需求间的信息不对称。在治理过程中，城市大脑通过中枢数据协同，根据实际场景需求提取数据要素，辅助管理决策和服务提供，这种从经验判断到数据赋能的治理模式转变，不仅可以提高社会治理资源的配置效率，还能辅助管理者多领域动态分析、研判、预警和处理公共事件，进而提高管理的核心目标之一——效率。
（2）整体政府的形成:技术赋能、组织重塑与流程再造
技术赋能、组织重塑与流程再造是政府实现整体性治理的三个核心要素，依据上述要素，我们对杭州城市大脑的赋能机制进行分析。
第一，中枢赋能数据共享与业务协同。信息系统在构建作为社会——技术系统的现代官僚组织中的作用日益突出(竺乾威，2012b)，但在条块分割的政府科层组织结构中，不同系统间的数据往往互不相通，导致数据价值的开发利用和有效配置不足。过去，杭州市政府各部门和单位共建至少有760个信息化系统项目，但部门间数据没有实现共享，甚至部门内部不同业务线数据也不相通。杭州城市大脑的赋能方式是通过中枢系统汇聚所有部门动态数据，将市、区县（市）、乡镇（街道）、社区（小区）四级和96个部门、317个信息化系统的数据互联互通，推动公共数据资源协调互通。通过中枢数据协同，政府得以将弥散在数据孤岛中的信息进行交互、整合和应用，促进部门间业务协同和职能重组。
第二，整体性治理的实现有赖于一种整合型组织。希克斯（Perri 6 et al. ,2002）认为整体性运作有三个层面的整合，包括不同层级或同一层级的治理整合、功能内部协调整合、政府部门与志愿组织或企业整合。数字技术是驱动组织整合的直接力量，杭州城市大脑的组织重塑主要体现在:一是杭州城市大脑自身的构成突破了传统以官僚为中心的组织结构和功能设计，以更为灵活的专班制开展运作。城市大脑运营指挥中心领导小组由市委书记挂帅组长，区县（部门）主要领导担任小组成员，由此，通过自上而下的纵向层级整合和横向到边的功能协调推动了“跨层级、跨部门、跨事权”的整合。同时，城市大脑以专班运作为载体，将政府部门、企业、社会组织都纳入组织架构，形成多元合作，实现跨主体整合。二是杭州城市大脑驱动政府组织形态发生变革。在部分数字治理先发地区，区县基层社会治理体系的平台化特征已显雏形，同时，平台政府去结构化的形态推动着镇街层面条块关系的重塑和社会治理需求责任归属的进一步明确。例如，为更好地承接智治平台的各类应用场景和事件派单，杭州市西湖区对镇街内设机构作出调整，要求镇街设置数字化综合指挥中心并调整平安办公室设置；同时，在镇街层面整合公安、交警、城管、市场监管等部门力量，形成综合治理、矛盾纠纷调处、网格管理三支队伍，联动处置各类事件报送，推动线上线下一体化运作，进而形成整体智治、高效协同的治理形态。
第三，在社会治理情境中，治理需求是复杂、多样、动态的，而政府部门职能是单一、静态的，政府职责的“点”与社会事务的“面”往往不完全对应，这就导致管理运作不畅、治理效能低下。为破解上述难题，政府需要进行业务流程再造，形成以公民需求为基础、以事件为中心的业务流程运作机制。城市大脑基层治理平台提供了一个综合、集成、共享的运作体系。在平台前端，公众只需一部手机即可“一键报送”治理需求；在平台后端，业务流转以“事件”为起点，形成智能识别、分流交办、执行处置、日常督办、评价反馈、督查考核在线化闭环管理。在这种模式下，组织结构和业务流程都围绕“客户（需求）”来设计，政府治理逻辑从“职能”起点转为“需求”导向，部门间围绕“一件事”达成协作，业务流程整体化、扁平化、高效化，推动实现了整体主义改革的中心目标——需求回应。
（3）整体智治的目标:精准、高效回应治理需求
当前，社会治理的一个重要挑战是治理需求难以识别，甚至需求者本身也难以明确描述真实的治理需要，模糊化、碎片化、复杂多变的社会形态又使治理需求很难实现集中，城市大脑的解决方案是通过大数据分析、机器视觉、大规模拓扑网络计算等跨学科领域的顶尖技术精准识别潜在的治理需求，甚至实现“自动式”的敏捷回应。以杭州市拱墅区小河街道“红茶议事会”为例，为保证议事会议题更准确地聚焦百姓“最关心的事”，议事会议题的来源除了传统议题搜集方式，还有一部分是由接入城市大脑的“城市眼·云共治·小河网驿”平台实时抓取“小河有用”居民信箱、网络舆情等多方数据，从诉求维度、社区维度、来源维度对数据进行分析得出的。这一数据驱动的模式深度挖掘出了那些民众不愿意花费额外成本表达、不方便直接表达或难以表达清楚的治理需求，更全面地搜集当下社情民意并预测未来趋势，使基层社会治理从粗放式治理走向精细式治理，从被动式治理走向主动式治理。
2.杭州城市大脑赋能多元主体协同治理
协同治理是社会治理体系和治理能力现代化的一个重要维度，治理主体多元化以及共识经由参与、协商达成是其主要特征(何艳玲，2018)，这其中，多元主体有能力且有意愿参与治理是协同治理实现的关键。当前，政务网站、政务微博微信等在线媒体为社会公众参与治理提供了高效、便捷的渠道，公民可以跨地区、多领域实时反映诉求和需求，这为多元共治格局的形成提供了更多可能性。但在参与过程中，公民多数只有在涉及个人利益诉求时才愿意付出成本参与治理或反映民意，其行为更多的是信息咨询、反映个人诉求、等待回应，这是一种被动回应式参与。因此，技术赋能还需体现在激发公民参与治理的积极性和主动性上。杭州市西湖区“西湖码”的运作就是一个有效例证:公众进入城市大脑APP“民呼我为”区县频道便可以传送图像、语音或文字等信息向“民呼我为”西湖一体化智治平台报送治理需求，还可以在手机端实时查看事件流转过程、溯源追踪并可在需求被完全回应后开展具有影响考核结果的评价，形成对政府的有效约束，这是一种实质性参与。该平台自2021年4月上线至8月初，共受理市民手机端报事4.1万余件，其中80%以上都是关于公共事件的主动报送，这种可溯源、可评价、有激励的参与机制让人民有了更高的获得感和满意度，在一定程度上推动了社会治理共同体的形成。
3.城市大脑赋能社会治理的限度
（1）技术自身的限度
技术可以拓展人的“有限理性边界”，但它依然不能消除理性的限度。一方面，在社会治理情境中，并非所有元素都可以被城市大脑感知和协调。人情因素、社会资本、信任机制等非正式制度实质上塑造着社会内生秩序，而这些因素并不能被数字化，如果用机械数据来替代这些生动、多面向的变量，就会大大削弱社会活力，影响社会治理的有效性。另一方面，即便是在完全可数字化、标准化的领域，技术赋能依然具有内在的限度。比如人工智能技术背后的“算法黑箱”就暗含算法错误、算法歧视等风险，算法本身的逻辑让人难以揣测、无从验证，技术只能辅助决策而不能完全替代人脑作出决策。
（2）技术运用程度和边界的限度
当治理手段技术化成为治理过程的常态，叠加治理主体对技术工具理性的过度追求，技术治理就容易滑向“技术型治理”(肖唐镖，2020)，而“技术型治理”往往与民主、自由等政治价值相悖。在城市大脑推进过程中，一旦政府过度依赖数字技术，无边界采集和使用公共数据，就有可能回到传统泰勒主义管理模式，甚至生成“技术利维坦”。当城市大脑向基层延伸，面对不同的基层社会治理情境时，应赋予基层决定技术运用程度和边界的权力，拒绝一刀切式地开发和运用。因为一旦技术嵌入刺破基层治理能力边界，就可能形成治理超载，当基层工作者疲于应付各类数字化考核、忙于回应数字平台中各种“无效诉求”，缺乏精力真正服务人民时，就会偏离技术赋能的本意。
（3）组织的局限性
技术可以在一定程度上赋能组织重塑和流程再造，但其范围是有限的，技术无法完全替代政治和科层制度来解决整合障碍。由于政府科层制内的技术嵌入更多地取决于压力型体制下的政治逻辑而非单纯的技术逻辑（吴晓林，2020），公共部门在建设城市大脑类数字平台过程中并不完全是效率指向，组织内自上而下的行政推动和组织间的政绩锦标赛驱动着各级组织开发各类场景和应用，部分地区（部门）投入大量资源却并未带来效率的提高，没有实际发展的投入增长使技术陷入悬浮于组织的困境。同时，场景无序开发、数据结构多元异化、部门联而不动等现象依然存在，导致数据实际可用性不足。
（4）技术与制度的异步困境
在社会治理数字化转型过程中，传统公共事务治理规则往往无法及时有效覆盖数字空间中新的社会关系，两者之间的异步困境会使技术潜在风险被释放。希克斯（Perri 6 et al. ,2002）就论及了信息技术使用带来的个人隐私问题，杭州城市大脑建设也面临着诸如此类的挑战。例如，依托杭州城市大脑的健康码在保障公众健康和社会秩序的同时也面临着合法性、正当性质疑和伦理隐忧等。同时，在社会全景式监控下，城市大脑各类数字化基础设施（如视频监控、物联网感知设备等）不断采集个体层面的微观数据，但对于相关数据采集主体资格认定、数据权利归属、数据使用规则、数据治理体系等制度建设依然有待完善。
结论与讨论
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近年来，不论是在中央高层政策文本还是地方政府制定的法规政策，抑或是在基层社会治理实践中，我们都可以看到，以数字技术驱动社会治理创新已成为共识和趋势。社会治理数字化转型是推进社会治理体系和能力现代化的重要举措，更是一项复杂的系统性变革。在此意义上，探究数字技术赋能社会治理的有效性及其实现机制十分重要。社会管理、政社共治是评估社会治理成效的重要维度，两个维度成效的实现有赖于现代化的政府治理体系和治理能力、充沛的社会力量以及有效的公众参与，数字技术对上述元素实现了系统性赋能。
通过考察杭州城市大脑案例，我们验证了数字技术赋能社会治理的作用机制，包括技术赋能形成整体智治的现代政府新形态，技术赋能多元主体协同治理，以及技术赋能政府与社会之间的边界重组和秩序重构。城市大脑推动政府以整体形态接收和回应社会需求，通过中枢系统衔接科层组织内部的缝隙，为跨层级、跨部门、跨地域的治理资源联动提供了契机。城市大脑基层治理平台通过线上业务流程整合、线下组织重塑和制度变革，形成了整体化的治理实践和需求回应，同时，平台通过评价、考核、激励等制度化方式整合与优化社会治理资源，推动社会公众从形式参与走向实质参与，从被动参与走向主动参与，进一步构建了社会治理共同体。
我们也注意到数字技术赋能社会治理可能存在的限度。在组织维度上，组织惰性导致其对技术的吸纳是有限的，压力型体制下出现的形式主义可能会导致治理的高成本和内卷化；在价值维度上，个人隐私与公共安全、社会活力与公共秩序、有限的资源供给和无限的民众需求释放之间存在着永恒张力；在制度维度上，技术加速度嵌入治理，而为技术运用设置边界的法律制度与治理规则进度较缓。
面对数字化转型中的治理挑战和全新变局，技术单兵突进显然不可行，需要相应的制度环境和社会条件与之适配。管理、制度、价值等途径的多向互构与跨学科的交叉合作，或可为平衡技术治理的价值理性和工具理性提供可能方案。我们需要通过管理途径优化治理参数，加强顶层设计与地方实践的良性互动，避免陷入数字形式主义；通过法律途径厘清运用技术的边界和程度，建立产权清晰的制度框架，完善数字身份认证，细化数据采集和使用原则，加强数据开放共享的制度供给；运用哲学思维回归治理的价值目标，保留个体不被数字化的权利，建立伦理审查机制，引导技术向善，回归公共性与价值共识。在此基础上，结合技术不断迭代创新，限制当下技术治理的风险，方能使数字技术在社会治理中得到有效运用，实现数字技术与社会治理的深度融合，走向数字时代的善治。
本文转载自微信公众号：浙大社会治理
