来源：《探索与争鸣》 2021年第11期
社会组织推动城乡区域协调的体制机制与政策支撑
——基于浙江共同富裕示范区建设经验
沈永东 浙江大学公共管理学院长聘副教授、浙江大学社会治理研究院副院长
中央财经委员会第十次会议确认了市场机制与行政机制是继续推动共同富裕的重要制度安排，同时将三次分配作为重要的社会机制纳入基础性制度安排中，而社会组织作为社会机制的重要主体，必将在推动共同富裕的实践中大有作为。改革开放以来，市场机制被重新带入我国公共管理变革和制度安排中，在此背景下生成的新公共治理更多地强调由公民与社会组织等社会力量合作供给公共事务，由此将社会机制带入公共管理中，实现了政府单一主体管理向多元主体共治的发展转型。如何解决城乡区域发展不平衡的现状，是当前我国共同富裕的一个关键问题。而既有理论与实践较多地从政府和企业的视角关注城乡区域协调发展，忽视了社会组织作为社会机制在促进城乡区域协调发展中的积极作用。那么，在推动共同富裕的背景下，社会组织推进城乡区域协调发展的体制机制是什么？发挥社会组织作用的政策支撑体系又是什么呢？
社会组织在推进城乡区域协调发展中的重要作用
社会组织在促进区域经济协调发展、城乡区域基本公共服务优质共享、区域环境治理与扶贫助困等方面都发挥着重要作用。
在区域经济协调发展方面，以行业协会商会为代表的社会组织能够通过制定行业规范或提供技术、管理等信息咨询的方式，优化区域产业结构，实现区域资源有效配置，促进区域经济协调发展。在城乡区域基本公共服务优质共享方面，社会组织借助广泛的社会资本和公众参与，以及自身固有的松散、扁平、网络式的组织结构，增加了城乡基本公共服务供给的数量。同时，社会组织根植于基层，以社会弱势群体或边缘性群体为服务对象，能更好地实现公共服务在不同群体间的优质共享。在区域环境治理领域，由于环境治理本身具有空间和领域外溢性、公共物品属性，这就使得环境治理不仅要在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域的政府层面联合防治，更要发挥社会组织、公民等多元主体的资源和优势，实现区域环境的协同治理。在区域扶贫助困方面，社会组织还可以为经济欠发达地区、民族地区提供所需的人力资源、社会资源和公共服务，如东西部教育扶贫、民族地区的资金扶贫、技术扶贫等。
国内外实践经验都表明，社会组织与政府、企业等多元主体合作，能够更好地在上述领域推进城乡区域协调发展，进而以高质量发展推动共同富裕。从国内实践来看，社会组织通过与政府、企业合作形成多元主体协同，也有助于发挥社会组织在城乡区域协调发展中的自主治理功能，利用其专业性、高效性，促进区域协调发展。从国际经验来看，由社会组织主导的政府、企业与社会组织三方合作，有利于城乡区域的有效治理，如美国纽约湾区建立了政府、企业、社会三方合作机制，主要由独立的非营利性区域规划组织——纽约区域规划协会，主导跨行政区域环境保护的统筹协调规划。
社会组织推进城乡区域协调发展的三种机制
在推动共同富裕的进程中，社会组织有效推进城乡区域协调发展，需要构建社会组织与政府、企业的跨部门协同机制。从政府失灵和市场失灵理论看，由于在城乡区域协调发展过程中政府通常只能满足大多数群体的利益需求，市场则只青睐有经济实力的群体；因此，在政府和市场双双存在失灵领域的情况下，社会组织应运而生，成为推进城乡区域协调发展中的有效载体。
根据社会组织与不同治理主体（政府、企业、社会组织等）之间的合作关系，可以将社会组织推进区域协调发展的协同机制分为三种。
一是社会组织与政府合作的合法性机制。社会组织与政府的跨部门合作能够提高社会组织的规范合法性与认知合法性，增加城乡区域的社会组织项目服务对象对社会组织的认可，推动跨区域公益项目合作，缩小城乡区域公共服务供给差距，实现公共服务的优质共享。作为共同富裕示范区的浙江省，在探索社会组织与政府合作方面先行先试。浙江省民政厅《关于促进社会组织高质量发展 助力共同富裕示范区建设的意见（征求意见稿）》明确提出，“新增公共服务支出通过政府购买服务安排的部分，向社会组织购买的比例原则上不低于30%”，“支持设立社会组织发展专项资金，统筹推进社会组织示范园区建设，培育壮大各级枢纽型社会组织”，“党委、政府和相关部门召开专题性、行业性会议、民主协商会议以及制定公共政策时，视情邀请相关社会组织负责人参加”。
二是社会组织与企业合作的市场撬动机制。社会组织与企业合作能够撬动市场资源，丰富社会组织的资金来源渠道，提高社会组织的运营技术，增强社会组织运用市场资源的能力，提升社会组织运营公共服务项目与区域环境治理的能力，从而缩小城乡区域发展差距。比如，在阿里巴巴集团宣布累计投入1000亿元助力共同富裕之后，阿里巴巴公益基金会也聚焦共同富裕、乡村振兴、绿水青山三大方向，进行了全面战略升级。未来借助阿里巴巴集团的互联网科技与淘宝电商优势，阿里巴巴公益基金会将结合“乡村特派员”经验，分批向浙江省山区26县派驻“共同富裕特派员”，助力探索互联网科技和区域实际相结合的共同富裕新路径，同时，阿里巴巴公益基金会还将通过与相关互联网科技公司合作建设村级医疗站，打造云上“医共体”，贯通全国医疗资源。
三是社会组织与政府、企业合作的网络机制。社会组织与企业、政府的跨部门合作可以丰富社会组织的无形资源（如信息、机会、信任等）与有形资源（如资金、人员等），进而推动资源优化配置，带动城乡区域经济协调发展。如浙江省电子商务促进会、浙江省商贸业联合会、浙江省老字号协会、浙江省家电流通协会等行业协会商会与浙江省重点电商品牌企业联手，从培育电商人才、搭建直播基地、助推电商青创、加强与各地商务部门及电商平台合作等方面，助力浙江省山区26县实现跨越式高质量发展。
社会组织推进城乡区域协调发展的政策体系
在推动共同富裕进程中，为了进一步发挥社会组织的作用，需要从顶层制度设计、协作平台搭建、社会组织培育发展等方面，构建社会组织推进区域协调发展的政策支撑体系。
其一，加强社会组织推进城乡区域协调发展的顶层制度设计。有序发展区域性社会组织，优先鼓励行业协会商会、科技社团等社会组织组建跨地区、跨行业产业、技术、创新、人才等合作平台；积极引导社会组织广泛参与第三次分配，完善社会组织参与东西部协作和对口支援的长效帮扶机制以促进共同富裕。实行差别化的社会组织发展区域政策，比如，浙江有序发展区域性社会组织，加大财政对浙江省山区26县社会组织的支持力度，动态调整欠发达地区政府购买社会组织社会服务的指导目录，激发社会组织服务当地经济社会发展的内生活力。创新数字技术赋权，赋能社会组织参与城乡一体化智治，实现社会组织在城乡之间提供的教育、健康、医疗、养老等公共服务的普惠、优质、均等、可及。
其二，引导鼓励社会组织搭建跨部门协作平台。激励有基础、有条件的社会组织率先建立合作网络的制度体系，在社会组织与政府、企业、其他社会组织之间构建良好的合作联结机制，形成政府、市场与社会广泛参与的跨部门协作平台，以此推进城乡区域经济高质量与公共服务优质共享；建立健全政府向跨区域社会组织购买服务制度，形成不同社会组织竞争供给优质公共服务的新局面，通过跨部门协作平台，提升社会组织自我监督管理、承接公共服务的能力和水平；重点发挥市场机制效应，鼓励社会组织以商业方式提供服务，实现城乡协调发展的社会价值。比如，浙江省网络社会组织联合会，其会员单位涵盖网络社会组织、重点互联网企业22家，具体推进城乡区域网络文化、网信经济、依法治网、网络公益等一体化发展，其通过跨部门协作平台，提升社会组织自我监督管理、承接公共服务的能力和水平，综合发挥了行政机制、市场机制与社会机制在推进城乡区域协调发展中的协同效应。
其三，培育赋能社会组织服务城乡区域协调发展。积极培育发展支持型社会组织，推动社会组织服务城乡区域协调发展；构建社会组织跨区域活动的管理体制，选择性培育具有发展潜力的社会组织开展城乡跨区域活动；通过对社会组织有序放权，划定社会组织跨区域活动的动态调整清单，以定期抽查评估正向激励其服务城乡区域协调发展；鼓励支持社会组织通过提供种子资金、建立和运营孵化基地等，为社会组织开展跨区域合作提供办公场地与资金支持；通过能力培训、管理咨询、网络和资源整合等方式，大幅提升社会组织服务城乡区域协调发展的能力和专业化发展水平；通过为区域协调发展提供交流协作平台、公共专业资源以及共性社会问题的规模化解决方案，提升社会组织促进城乡区域协调发展的整体效能。比如，浙江重点发挥民营经济大省优势，鼓励社会组织以商业方式参与教育、医疗、养老等公共服务供给，实现城乡协调发展的社会价值；积极培育发展支持型社会组织开展跨区域活动的市场化运作体制。
浙江作为扎实推动高质量发展建设共同富裕示范区，以社会组织推进城乡区域协调发展的制度建设与政策试点，正在为全国共同富裕积累实践经验和探索发展空间。
转载：浙大社会治理公众号 2022-01-26
