谭荣教授：“生态文明和生态产品价值实现”之提问与回答

6月27日上午，谭荣教授以“生态文明与生态产品价值实现”为题的公益精品直播课顺利开讲。讲座实录经CLIME整理，将分三期推送，具体包括：（一）理解生态文明发展观；（二）辨析生态产品价值实现的市场机制；（三）生态产品价值实现机制的制度创新。

生态产品价值（GEP）核算是生态产品价值实现的基础性工作，为政府规划、管制等奠定基础。各地试点都在开展市、县、乡、村四级的GEP核算工作。但是，目前大家对GEP核算可能存在误解。以全国首家开展村级核算的浙江省遂昌县大田村为例，GEP核算报告显示2018年该村的GEP为1.6亿元，但如果简单地将GEP等同于经济收入，追问如何换取相应的经济价值，这个是不现实的。

实际上，GEP核算的结果并不是生态产品的直接经济价值，而是对特定周期、特定地域单元自然生态系统提供的生态产品的经济、社会和生态价值的一种人为表征。GEP核算分为功能量和价值量两个步骤。功能量是指人类从生态系统中直接或间接得到的最终产品数量，是基于生态学、统计学等理论模型测算得到的生态产品的实际数量，比如农林牧渔产品产量、水土保持量等。这些产品的数量单位各异，无法直接加总，因此需要将功能量统一量纲后汇总，即转换为价值量（以货币为单位）。

因此，GEP核算的科学意义是标准化衡量了不同生态产品的功能量，是对特定区域生态系统功能状态的一种表征，其数值的升高或降低意味着该区域生态系统的改善或恶化，但绝不是真实的市场价格。

那么，“GEP核算结果如果不能转化为经济价值，究竟有什么用”，这是基层常常提出的问题。实际上，GEP核算的重要作用是给出特定时点生态系统功能状态的相对值，为各级决策提供了参照点。GEP核算一般会按照既定周期更新，用于衡量一个周期内生态系统功能状态的变化。GEP数值上的变化为政府决策提供了科学依据，同时也为市场主体估算生态产品价值提供参考依据。

比如，以GEP核算作为参照点，政府可以将其作为制定生态产品总量控制和用途管制的科学依据。即将各地区、各时点不能够直接比较的生态产品价值折算为统一量纲的、可比较的GEP值。任何保护、修复、提升行为都具备了可比较、可衡量的条件，为政府科学制定总量控制和分配不同地区不同时间上的任务提供重要依据。也为总量控制下的市场交易提供了基本的必备条件。

另外，以GEP核算作为参照点，也是市场定价的基础。这个定价不是直接参照GEP数值的本身，而是基于为了恢复或提升GEP的变化量，在现实中需要投入相应的经济成本。这个经济成本才是实际定价的参考。具体的恢复或提升成本的价格可以通过政府购买或市场交易两种机制来实现。政府购买属于政府定价。一般按照满足保护、修复或提升GEP变化量所需要支付的各类经济成本。若不是足额支付，就属于一种政府补贴。而市场交易则是市场定价机制。市场主体根据各自的成本收益来确定是自己承担保护、恢复或提升任务，还是在市场上购买服务。在市场竞争下，市场会形成保护、修复或提升的实际价格。那么此时，关键的就是要将市场机制建立起来，也就是我前面提到的一级和二级市场体系。

正如我讲座中解释的，与普通的商品不同，生态产品往往因整体性、无形性而难以确权。各地试点依托农村产权交易中心（平台）尝试建立诸如“两山银行”等生态产品交易平台，但实际操作过程中因无法找到类似于宅基地、林权等合适的标的物而导致市场机制建设的迟滞。试点地区往往因生态产品无法确权而对交易制度产生质疑，产生了“交易物是什么、交易主体是谁、交易机制是什么”的困惑。实际上，生态产品确权可以分为两种方式，相应交易机制也不同。

第一种确权方式主要针对物质生产类和文化服务类生态产品。物质生产类生态产品本身依附于物质产品而存在，产品本身可以确权。文化服务类生态产品一般依附于具体的文旅、康养项目存在，或以特定地块作为载体而存在，因相应项目、地块可以确权。

第二种确权方式主要针对调节服务类生态产品。此类生态产品本身难确权，也没有合适的载体确权。但这类产品可以通过政府管制的权利义务实现“确权”。比如，政府提出质量提升目标并将提升任务分解给不同主体，形成了生态补偿责任的“确权”。或者政府提出允许的排污量并分配给不同主体，形成了诸如排污权的“确权”。这种政府管制下的确权不是直接对生态产品的确权，而是对生态产品衍生权益的确权。

两种确权方式覆盖了所有类型的生态产品，将所有类型的生态产品都实现了能评估、能交易、能处置。这说明现实中确权的难题只是制度设计的难题，不是生态产品不可确权、不可通过市场交易机制来实现效率提升的问题。这需要引导决策者和大众达成共识。

从现有试点经验来看，生态产品价值实现自发形成的市场仅仅存在于少部分物质生产和文化服务类产品上，大部分生态产品价值尤其是占比最大的调节服务类价值几乎没有自发的市场。这是生态产品公共属性使然，也意味着政府在生态产品价值实现上应有“大作为”。为了推动价值实现的市场机制的建立，我觉得政府在现阶段可以做好三方面的工作。

一是建立健全物质生产和文化服务两类生态产品的市场体系。增强法人、自然人等市场主体的市场竞争力。以政府基金、金融支持等工具推动市场机制在两类生态产品价值实现中能够发挥更大作用。建立两类生态产品的生产、供应、销售、购买、中介、质监、认证等全过程监管和保障体系，让生态产品产业在规范化、标准化的市场环境中健康发展。产业发展初期政府可以通过购买第三方专业化服务的方式支持村集体经济组织、农户、小微企业等进行生态产品项目设计、策划、运营等，推动相对弱势的市场主体能够适应市场竞争。运用“飞地抱团”、“订单农业”等方式协助市场交易。发挥政府基金、金融优惠政策的撬动作用，鼓励社会资本进入两类生态产品产业，推动市场机制发挥更大作用。重视政府类基金、政策性担保等工具对生态产品产业特有的扶持作用，避免生态产品产业因无硬资产无法取得有效金融支持的困境。

二是科学编制调节服务类生态产品的供给规划。划定不同行政辖区的数量质量指标任务，在一定条件下允许不同辖区以市场交易方式转移指标任务，提升指标任务分配效率。以全域生态环境质量提升为目标，以森林、水域和湿地等主要自然资源为载体，编制覆盖特定区域的生态产品数量质量提升规划和年度计划。通过财政购买、奖补等方式激励区域行政主体完成指标任务。在确保各地区完成生态产品数量质量提升基本任务的基础上，允许各地在一定的交换汇率下交易和转移任务。

三是制定针对负面开发行为的强制生态补偿制度。为各类主体参与生态产品供给、政府提供市场交易平台和交易制度体系提供了基础。区域行政主体在各自生态产品供给规划基础上，针对辖区内各类造成生态产品数量质量下降的开发行为，出台生态补偿的强制管制要求，为项目（地块）层面的平台交易奠定制度基础。为进一步提升专业化程度和治理效能，政府可以自行或依托第三方机构建立项目（地块）层面的生态产品交易平台。允许各类法人、自然人自行开展生态产品数量质量提升项目，并能够通过平台储备、购买、监管各类生态产品项目交易。在制度设计过程中，在参照GEP核算等科学依据基础上，关注生态产品空间异质性的影响，以实际操作便捷性为原则，为跨地区的项目交易设定交换汇率。

我想这是当前政府为了推动生态产品价值实现最需要做的制度设计。

是的，这个问题很普遍。目前的生态产品价值实现机制试点是以设区市或县两级为单元开展。试点范围有限，对于调节服务类生态产品所建立的政府间任务转移交易和市场主体间项目交易，往往面临市场需求不足的问题。尤其对于县（区、市）政府来说，相近的地理区位具有相似的生态系统，在生态产品供给和需求上也相差无几，诸如森林覆盖率等指标的提升空间有限，很难建立政府间的市场交易。通过锚定土地出让金的制度设计，本质上也只是本级财政资金的转移支付。因此该类市场制度对试点地区政府的激励有限。

我认为，可以把目前的试点工作看做“两步走”的第一步。在初期阶段在较小范围内进行试点，不仅有利于制度设计和执行，减少不必要的制度成本，同时也为制度推广到其他地区做准备。

此外，在编制覆盖特定区域的生态产品数量质量提升规划和年度计划的基础上，能够为建立辖区内部以法人或自然人作为市场交易主体的市场体系提供必备基础（二级市场制度体系）。这个方面是可以显化市场价值的。

在县域的制度试点成熟后再向省域推广，则有利于建立覆盖更广范围的以地方政府作为市场交易主体的一级市场体系。扩大交易空间范围有利于解决市场需求不足的问题，为管制指标的市场价格形成提供必要条件，本质上也为省域内优化生态补偿财政转移支付提供了基础，实现了经济、社会和生态效益在全省范围的统一。当然，这个过程中要注意避免生态产品空间异质性的问题，需要出台全省不同地区交易汇率制度来避免生态产品损耗过度集中的问题。

这个当然是有一些。我觉得最主要的还是对生态产品价值理解的问题，进而设计出来的制度可能会有一些副作用。

首先，生态产品价值实现的目的是为了保护而不是开发利用，是为了通过体现经济价值来激励相关主体更愿意去保护生态产品。通过保护来获得政府经济上的补偿，或者通过保护来获得产业上的超额收入，或者通过破坏者转移支付给保护者等方式来让生态产品价值不降低并逐渐升高，从而整体上解决提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境的需要。但是在实践中，常常被误解为生态产品的价值实现就是追求经济利益。如果仅仅是追求经济利益，就又回到用绿水青山去换金山银山的老路上了。

第二，当前各地试点都在关注如何将生态产品价值转化为经济价值，忽视了同样非常重要的分配问题。一是对于能够直接转化经济价值的物质生产和文化服务类生态产品，面临因生态系统初始禀赋差异而造成的收益分配差距问题。比如，相近区位不同禀赋的村庄之间的收入差距，或相近禀赋但区位存在差异的村庄之间的收入差距等。另外，当前市场中已经出现“马太效应”，有实力的企业对生态产品进行“圈地”。村集体内部因资产股份制改革遗留问题也出现了分配矛盾。因此在试点过程中要重视协调区域关系，保护弱势群体尤其是保护农村集体和农民的利益。

因此，试点工作要始终以保护和提升生态产品价值为目的，以保障农民权益为底线。现阶段需要建立健全生态产品政府购买和市场交易的信息公开制度。要重视协调区域发展和城乡关系，实现乡村振兴、切实保护农民利益。

另外，目前从国家到地方的生态产品价值实现机制试点多是以行政辖区为单元开展试点，其优势是试点制度相对容易设计与执行。但行政辖区与区域生态系统之间一般不重叠，往往造成两类问题。一是针对生态系统的制度在需要跨行政区配合时往往遇到困难。在现有政府体制下，非试点地区配合试点地区的积极性一般较差。二是当行政辖区无法覆盖区域生态系统时，往往只能以辖区内主要的生态产品为标的物进行制度设计，造成制度设计对象单一，不利于全面覆盖特定区域的全部生态产品价值的实现。

因此，以流域为单元开展试点，也是势在必行且颇具意义。在以行政辖区为试点的经验基础上，率先探索以小尺度流域为单元的试点，避免跨辖区造成的难题，等试点经验积累到一定阶段后再开展大尺度的流域试点的做法具有示范意义。

好了，我想时间的原因，我的回答就先到此为止。对于没有回答的问题，后续我会做书面回答，并请工作人员帮我联系相关问题的提问者。

再次感谢大家关注我今天的直播，祝大家节日安康，阖家幸福！