谭荣教授：“生态文明和生态产品价值实现”之三：生态产品价值实现机制的制度创新

所以，下面我想再用一定的篇幅来讨论一下当前中国如果要推动生态产品价值实现，尤其是那部分看不见摸不着的调节服务价值，我们可以怎么做？

首先，我想来谈谈生态产品及其价值实现面临的主要问题。

生态产品是指生态系统直接提供的各类物质产品或生态服务。可分为三种类型:一是物质产品，如野生动植物产品、天然水资源、可再生能源等；二是调节服务，如水源涵养、水土保持、海岸防护等；三是文化服务，如休闲旅游、知识获取和美学体验等。可见，生态产品为人类提供了经济、社会和生态三方面价值。

实践中人们往往只注重经济价值而忽视对其社会和生态价值的保护。如何将生态产品的社会价值和生态价值转化为经济价值，即生态产品价值实现，是解决激励不足的必然要求。

根据生态产品类型，主要有两类实现机制：一类是针对物质产品或文化服务类的生态产品，因其本身可以分割、容易确权（比如野生动植物产品），或者相应承载物可以分割、容易确权（比如承载景观的土地），一般首先通过对生态产品本身或其载体进行产权登记后，再引入市场机制来提升保护与修复的激励。这些生态产品常常采用生态产业化的经营方式。其价值可以附着于农产品、工业品、或服务业产品的价值中，并转化为可以直接市场交易的商品。实践中常见的产品认证、特有商标等做法，就是进一步体现了将社会价值和生态价值融入直接的经济价值中。

另一类是针对调节服务类的生态产品，因其本身难以分割、也难以确权（比如优质的空气、水等），一般需要政府通过直接购买来实现激励，或者通过政府管制形成可量化的责任来保护，进一步再培育责任市场，从而实现激励。政府直接购买本质上是由政府统一向民众收取费用用于购买生态产品的机制。这种机制有利于规避“搭便车”现象，同时也显著降低了交易成本的问题。而政府管制是通过政府公权力创造可分解的责任。比如，在行政辖区设定减少碳排放的责任，或者明确对森林、矿山等修复责任等，并分配给不同主体。这种责任分配为培育责任的市场交易创造了前提。

我下面想从浙江在践行“两山”理念上的实践做法，来给出一些生态产品价值实现的经验介绍。同时我将在这些经验的基础上提出一套适应中国国情的生态产品价值实现机制，供决策参考。

2019年1月，国家长江办批复丽水市为首个国家生态产品价值实现机制试点。3月浙江省人民政府办公厅印发浙江（丽水）生态产品价值实现机制试点方案。自4月起，全省将试点逐渐扩大到遂昌、安吉等20个“大花园”典型示范县。经过近两年的试点探索，浙江已经形成了一些典型的路径。

一是各地都在大力推进物质生产和文化服务类生态产品的市场机制建设，形成“两山”转化的直接激励机制。试点已经在价值理念引导、生态产业化、绿色标识建设等三个方面实现了显著成效。浙江省率先完成了全国首个村级、乡级和县级的GEP（生态产品价值）核算评估，以点带面地推动全省试点县的GEP核算，引发社会广泛关注和共鸣。全省范围内生态农业、生态康养、生态工业等生态产业蓬勃发展，优质农产品生产加工、生态旅游和康养产业蔚然成风。安吉甚至建立了“两山银行”，将全域范围内可交易的生态资源整合在一个政府推动建立的交易平台上。交易物包括山、水、林、田、湖、草等自然资源，还包括与之相关的适合集中经营的农村宅基地、集体经营性用地、农房、古村、古镇、老街等。涌现了一批诸如“丽水山耕、山居、山景”等公用品牌，推动诸如“安吉农家乐服务质量通用要求”、“丽水山耕”生态产品标准体系和质量认证体系建设，引导行业协会、示范企业、第三方生态产品质量认证机构等积极参与标准制定和推动国际互认。

二是各地也都在积极探索调节服务类生态产品的政府购买机制和以政府管制为前提来培育市场交易机制。在政府购买上，浙江省健全了绿色发展财政奖补机制，尤其在“两山”建设财政专项激励、完善森林质量财政奖惩、建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制等完善了财政政策体系。同时各地也积极建立政府基金和充分发挥金融政策支持等，激励“两山”产业化发展。比如2015年底丽水市争取省级资金支持，在市本级设立浙江丽水生态经济产业基金，规模7亿元。2020年4月丽水市通过“山海协作”工程，与宁波市、中国农业银行等一起成立“两山”转化基金，基金规模14亿元。一些地方根据GEP核算成果对村、乡镇等集体经济组织授信，创立诸如“两山贷”“绿贷通”等金融工具。值得一提的是，一些试点正在创新性地探索以国有经营性建设用地出让指标与必须完成的生态产品供给底数相锚定的交易制度。比如，在丽水市正在探索国有土地一级市场上出让1亩经营性建设用地的前提是完成130亩森林的美丽林相提升任务。这本质上是转移部分国有建设用地出让收入来采购森林生态产品。

在通过政府管制形成市场交易机制上，虽然全国都还处于起步阶段，但是浙江通过试点已经逐渐探索出一条极具示范的实现路径。

一些试点以本地最主要的森林类生态产品为标的物，在编制了供给总量规划和年度计划的基础上，探索了两类市场机制的建立。第一类是以县（市、区）人民政府为交易主体、生态产品供给的目标任务为交易客体的一级市场。在各县完成基本任务的基础上，允许跨县域交易未完成的目标任务。此类交易旨在优化生态产品供给任务的初次分配。第二类是以各类法人、农村集体经济组织、社会团体和自然人为交易主体，以具体地块上的生态产品价值为交易客体的二级市场。这些试点地区，在全市建立了生态补偿责任制度，要求所有开发建设项目主体必须通过自主恢复或通过市场购买方式弥补对生态造成的损失。各类主体对诸如林地这些生态产品的提升行为都可以在审核确认后在不动产证书上登记为生态产品权益。这些权益可以自由转让给开发项目主体，以满足后者履行生态补偿的责任。上述一级和二级市场体系有效显化了生态产品的市场价值，代表着对生态产品供给的有效激励机制。

物质生产和文化服务类生态产品的市场机制建设，我这里不过多去解释，因为这类市场机制的建立在现实中不存在问题。相反，我想重点阐述调节服务类生态产品的价值实现机制，尤其是市场机制。如果把当前实践中的做法进行理论总结的话，可以由下面的图1来说明。

图1 //生态产品价值实现制度设计

从这图1可以看出，将政府与市场两种机制配合在一起，可以形成政府购买制度、政府管制下的一级市场和二级市场体系。

政府购买涉及到三大类的制度设计，包括上级财政资金优化机制；本级财政制度（比如土地出让金锚定）；以及政府性基金、政策性金融手段支持制度等。这类制度对于地方政府来说如何筹措资金并用好资金是一个挑战。

其中土地出让与生态产品供给锚定的制度是个双刃剑，这个制度会随着制度实施范围和是否允许交易的变化而对当地产生不同的影响。如果只是局限于一个县或者市，不允许交易，那么这是一把“刀刃向内”的制度。纯粹是地方为了实现生态产品供给的激励而采取的内部的转移支付。但是，一旦更大范围实施这个政策，比如在省域范围实施，并且允许跨县市交易，那么这个政策就可以变成发达地区向欠发达地区进行财政转移支付的工具，比如具有丰富生态产品的地区可以通过向缺少生态产品但具有较好经济基础的地区出售锚定的指标。经济基础好的地区为了出让更多的经营性建设用地，在没有自己完成锚定指标任务的时候，可以通过购买的方式完成。这类似于“山海协作”的制度设计，起到“损有余而补不足”的作用，促进整个区域的经济共同发展和生态产品的总体提升。当然，这个时候需要讨论的是可交易的范围，或者交易双方的汇率。

一级市场制度是以供给生态产品总量指标规划和年度指标计划为前提，在辖区内的不同政府间进行分配，同时允许建立以政府为交易主体、以指标为交易客体的市场。一级市场制度里最关键的是总量规划的确定和交易汇率制度的制定，这两者都需要相对精确的GEP核算作为依据。

对于中国来说，规划、计划类的制度都不陌生。在生态产品供给规划和计划中需要能够实现对生态产品价值的核算。据目前实践中的进展，生态产品价值核算方法虽然有多种，且各有优缺点，但在实践中只要能够选择其中一种，并且形成标准化的核算体系，就可以为管理决策提供依据。比如浙江省生态产品价值核算标准前段时间已经在公开征求意见。这意味着通过标准化的GEP核算，浙江全省就可以以统一的标准，来监测各级政府在辖区内的生态产品价值的保护、修复和提升的工作。这样，通过规划总量的设定，再在下属各级政府之间分解，就完成了对生态产品的规划和计划设计。

如果说总量设定和向下分解还存在规划设计的主观偏好的影响，那么允许不同辖区针对指标的交易，就是一种通过市场机制来提升规划目标进而实现效率的制度设计。

当然这时需要建立科学的汇率制度。这个汇率就类似于不同国家货币之间的汇率，一个地方一个度量单位的生态产品供给，并不能够等同于另一个地方一个度量单位的生态产品供给，相互之间需要有一个转换系数。这个转换系数的设定，就是就是要保证两地的相同单位的生态产品交换要在GEP上要等价。因此，通过GEP的核算来建立汇率制度，能够在市场机制实现效率的基础上，保护好生态产品总量不会因为交易而降低。就类似于耕地占补平衡，不仅要看面积的占补平衡，还要实现质量和生态价值的占补平衡。

二级市场制度是在一级市场的基础上，将交易从政府间交易落到具体的自然人或法人间交易。这个市场里，自然人或法人等是交易主体，修复或者提升的生态产品价值为客体。一般通过自由竞价的方式完成交易。

在二级市场制度体系中需要关注三类最关键的制度。

一是对任何开发行为所产生的生态负面影响要进行管制和补偿的制度。要求所有的开发项目在造成负面影响时都要开展补偿。补偿的原则可以因地而异，但主要是围绕对就地恢复或者异地恢复，以及如何进行购买服务等规则进行界定。比如，已有经验中多是能不开发破坏就不开发破坏；实在需要开发，就采取就地恢复优先，尽量不影响生态产品价值；实在无法就地恢复，才采取异地补偿的方式。

二是需要建立一个交易平台。这个交易平台的职能不仅是为交易提供场所、信息、招拍挂等竞价机制等。它还可以有一个延伸的功能，即收储的功能。平台的收储非常重要，不仅有利于保障交易安全，保障市场价格可能受到的扰动，还可以为金融政策提供保障，尤其是政府可以在平台上设定政府采购的保底价来减少市场风险。此时，政府也作为一个市场的参与者、作为一个购买者，在平台上参与市场交易。

三是需要完善针对生态产品的登记制度。现阶段可以考虑依托辖区内主要的生态资源的方式，比如在“山水林田湖草”、“田水路林村”等资源中确定能够为当地提供最主要份额生态产品的资源，以该资源的承载地块来完成生态产品权益的初始登记，以及后续的修复、提升或交易后的变更登记。只有完善了登记制度，才能够保障交易的秩序。这个登记制度可以依托平台开展。

上述的政府购买、一级市场和二级市场，相互之间是有机联系在一起的。政府本身就有购买生态产品的预算和购买的义务，它需要解决的是如何保证购买行为符合效率原则；在一级市场中政府通过判断各自在完成生态产品供给上的成本的差异，以市场的方式交易部分供给义务，优化上级规划的效率；在二级市场上政府允许社会各类主体参与生态产品供给，不仅缓解了政府财政的压力转移了一部分成本给那些破坏生态环境的个人或企业，同时因为有一些社会主体可能在专业化或者其他方面具有进一步降低成本的优势，从而可以进一步提升生态产品供给的效率。政府以平台为收储机构，也作为二级市场的参与主体，起到了托底作用，避免市场投机或者扰动市场的现象。

这种以政府购买和一、二级市场组成的制度体系，是我和我的团队最近开展的一项面向地方政府政策咨询类的研究课题中的理论框架。是否有效还有待试点实践的检验。但是我们也在计算机上模拟了一下这套规则的运行结果。我们不仅想看看这套规则是否能够运转，更想知道它在两个主要的政策评价标准下绩效如何，即生态产品供给总量是否越来越多，供给效率是否越来越高。也就是这套制度体系的目的不仅仅是让供给生态产品价值可以实现，更是要让生态产品得到保护、修复和提升。

我们以浙江省某市的实际情况去模拟这套制度的效果，当然这个市并不是当前任何一个试点市，我们为了避免影响实际试点，所以用了一个非试点的市来模拟。

首先，我们将规划期设定为15年，并在这个期间设定了新增建设用地规模、新增建设用地开发要满足耕地占补平衡、GEP的占补平衡等制度。其次，我们针对建设用地开发、未利用地转换为耕地、未利用地转化为林地等的成本和收益函数进行了随机系数的设定，并假设每块规划建设用地转变为建设用地后，为确保耕地占补平衡和GEP的占补平衡，均按照边际成本最小化的原则确定购买新增耕地和新增GEP的地块单元。最后，基于上述制度或规则设定，我们利用Python编程语言实现了对模型的构建，并迭代模拟了15年的土地利用变化过程，并借助ArcGIS软件得到土地利用变化的动态演化图，如图2所示。当然，规划时长或模拟迭代的次数还可以更长，这取决于规划的设定。

图2的左半部分展现了这个市土地利用覆被变化的过程。四个小图分别代表整体土地利用覆被的变化、建设用地变化、耕地变化和林地变化。单独将建设用地、耕地和林地列出来，是想更清楚地显示随着时间而出现的变化。我们可以看到这个变化还是很明显的。在刚才说到的规则下，重要的三类土地利用发生了空间上的变化。但是更重要的是，请看图2的右半部分，我们最关心的两个指标，一个是GEP的总量，一个是GEP的市场购买价格（也就是市场主体为了满足GEP的占补平衡而在二级市场上对单位GEP的交易价格），两者都是在上升。前者说明整个辖区的生态产品供应总量在提升，生态环境质量一直在向好发展；后者说明因为市场交易机制的存在，提升了规划管控的效率，市场主体会根据经济上的成本收益来对开发与否和如何实现生态补偿进行决策，整体上也实现了我们所追求的高质量发展。这个结果是很让我们兴奋的。这说明我们前面所设计的制度至少在理论上是成功的。

至此，各位观众，各位亲爱的朋友，我今天要讲的内容已经接近尾声。中国的生态文明建设战略作为引领全世界的一种新的发展观，其魅力和效果的实现还需要我们大家共同的努力。从理念到价值，从制度到模式，都需要更多的探索和锤炼。我今天所交流的内容只是这个理论和实践体系中很小的一个环节，希望能够给大家带来更多的思考。不当之处，请大家批评指正。

谢谢大家！