浙江大学公共管理学院副院长谭荣教授受邀分析建言，探讨自然资源领域助力“双碳”目标的实现路径，《为建设低碳治理体系搭梁建柱》发表在2022年8月26日《中国自然资源报》理论版。

   低碳治理既是国家对碳排放所产生的非特定区域外部性问题的治理，也是一场广泛而深刻的社会经济系统性变革。从公共管理视角看，低碳治理可以理解为国家制定相关法律政策，与其他公共组织或市场主体等一起处理低碳相关的公共事务，提供相应公共产品和服务等。

低碳治理体系是四个层面的系统工程

国家低碳治理体系不是简单的政策组合，而是包含价值理念、基础制度、政策工具、监管考核等四个层面的制度系统。

低碳治理的核心价值理念是维护地球生态系统的可持续。具体包含三方面要求：一是要以最小的经济社会代价实现该目标，这涉及碳减排的路径、模式和技术选择；二是要能够解决可能出现的公平问题，这事关以谁的利益为中心；三是国家需统筹低碳治理与其他公共事务的关系，这决定地方政府和社会主体对碳中和的态度和行为选择。

低碳治理本身也需要遵循包括产权制度、政府规制、市场规则等在内的国家与社会的基本规则。我国低碳治理的基础制度仍处于建立健全的过程中，尤其需要关注如何在党中央统一领导下发挥政府治理机制的韧性，以及政府、市场和社会多元治理机制的适应性。

低碳治理将落脚在一系列促进碳减排的政策工具上，比如碳排放总量控制、碳排放权交易市场、能源转型补贴等。这些政策工具通过改变市场收益和成本，从而改变主体的行为选择。政策工具是价值理念和基础制度落地的必需途径。

监测监管是低碳治理的闭环要求。在监管考核层面，要为政策制定相应的监测、评估、奖励或制裁等配套措施，确保价值理念得以实现、制度秩序不被破坏、政策绩效充分发挥。

正确理解国家低碳治理体系的建设逻辑

低碳治理即使最终会落脚为政府出台政策以激励并重塑经济社会秩序，但政策不应成为治理体系建设的出发点。这是因为在实践中政策不是在“白纸”上的创新，需要充分考虑经济发展阶段、政治制度和行政体制机制对政策的影响。我国低碳治理体系建设的逻辑应先从价值理念和基础制度两个层面发力，为政策工具创新铺平道路。

一方面，要以培育面向碳中和的价值理念作为低碳治理体系建设的出发点。虽然国际社会都能够认识到降低碳排放、走绿色发展道路的重要性，但诸如经济全球化与政治地域化、个体罔顾整体利益等现象依然层出不穷，影响了全球气候合作。比如，自1992年联合国环境与发展会议通过《联合国气候变化框架公约》以来，无论是在自上而下强制分配减排目标的《京都议定书》阶段，还是在自下而上自主承诺减排目标的《巴黎协定》阶段，探寻治理框架和治理手段的有效性、效率性、公平性始终是各国博弈的焦点。无论是全球还是国家低碳治理体系建设，从建构价值理念入手，推动社会价值理念的重塑，是治理体系建设的首要任务。

另一方面，要以优化调整行政体制等基础制度作为低碳治理体系建设的前提。地方政府是建设低碳治理体系的重要力量，完善地方政府激励机制是低碳政策创新的前提。这涉及三类行政体制机制的优化调整：一是国务院职能部门之间责权关系的优化；二是不同级别政府的角色定位与目标激励重塑；三是多元主体关系，即政府、市场和社会三者的协调。此外，国家还需要统筹低碳治理与其他公共事务治理的关系，为低碳治理与经济高质量发展、地区环境治理等多目标协同提供基础制度；要保障并维护受低碳治理影响的地区、产业或个人的权益，尤其是要统筹低收入人群、高耗能产业、化石能源生产地等受影响主体的转型发展之路。可见，基础制度的建设是治理体系建设的必要组成部分。

低碳治理体系四个层面的具体内容

结合我国实际，低碳治理体系具体而言包括：

——构建具有中国特色的低碳治理价值理念。倡导人类命运共同体是我国共谋全球生态文明建设，深度参与全球环境治理的体现。建设生态文明则是党中央从人民福祉、民族未来的长远大计出发作出的重大部署。而绿水青山就是金山银山、共同富裕两者更是给出了价值理念的具体实现路径。前者通过平衡经济价值和生态环境价值来创新激励和约束机制，以生态产品价值实现机制创新来推动社会财富向生态维护、保护和修复领域转移；后者被定义为全面建成小康社会后的一种更高级的社会形态，是从低层次向高层次共同富裕跃升的过程，是从局部到整体共同富裕拓展的过程，是一场以缩小地区差距、城乡差距、收入差距为标志的社会变革。

在我国低碳治理体系建设中，要积极倡导人类命运共同体、生态文明的价值理念，并讲好绿水青山就是金山银山、共同富裕的中国故事。

——创新低碳治理的激励、约束和协同治理机制。长期以来我国采取的是分部门行使国家低碳治理职责。当前需要进一步明晰不同职能部门在低碳治理上的权责关系，形成整体治理新格局。其中，要重塑政府纵向间的治理与激励机制，将面向碳中和的治理效率、公平和可持续纳入约束机制。特别是需要厘清中央作为责任主体与监管主体的两类权利：作为责任主体，要根据治理的成本收益、外部性等将低碳治理的权利和义务委托给不同级别的地方政府，提升治理体系和治理能力现代化水平；作为监管主体，则需要做好事前规划和事后监督的制度建设，比如建立健全国土空间规划制度和自然资源及生态环境的督察制度等。

与此同时，要在协同治理中做好社会参与低碳治理的机制创新。进一步赋权群众和社会组织，一方面发挥群众对地方政府的监督功能，另一方面激励各类社会主体的能动性，提高政府、市场和社会的协同治理效能。此外，引导公众共同参与低碳理念宣传教育、消费方式引导，为各类社会主体参与低碳治理提供畅通渠道。

——推动低碳治理的政策体系建设和协同创新。国家低碳治理既要做好全国性政策安排，也要给地方留足创新空间。其中，国家需要重点做好化石能源有序退出、新能源比例提高等能源转型的全国性政策安排，创新财政补贴政策来推动减排潜力大、成熟度高、效益好的技术研发和产业应用。同时，加快“全国一盘棋”的碳排放总量控制、碳排放权交易市场建设，针对受到减排政策影响的低收入人群、高耗能产业、化石能源生产地等开展有针对性的转型支持服务，降低能源转型造成的经济社会影响。另外，还需要做好低碳治理、能源转型、产业结构调整、大气污染防治等政策的协同。

各级地方政府需要重点关注以建构社会价值为导向的政策工具创新。地方政府要主动为生态相关企业在市场中生存创造条件，提供低碳技术扶持、融资渠道保障、政策税收优惠等；要在重要流域、生态保护区、经济一体化区域形成应对气候变化的协作模式；要推动政策工具从“先污染后治理”的事后逻辑向“若污染先动议”的事前逻辑转变，动议主体需要自行证明生态安全再提交政府和社会决策。国有企业要主动作为，承担碳减排的社会成本，并积极引导市场中的社会价值重塑。另外，地方政府还要重视多元主体间的协同创新，允许并鼓励跨国界、跨地区合作，比如在城市尺度鼓励建立跨国跨地区的气候俱乐部等自愿合作模式。

——推动低碳治理的监管体制改革和技术创新。当前，我国缺乏低碳治理统一的技术标准、系统化的碳排放监测网络，以及相应的监管制度体系。因此，国家需要推进包括监管体系、方式、手段等在内的低碳治理监管体制改革和技术创新，建立统一规范的碳排放核算标准，建立全国碳排放权交易市场运行配套标准，完善由点到面的分区分级碳排放监测网络体系，完善低碳治理的评估考核体系、构建低碳治理奖励惩罚机制，从而构建面向碳中和的全流程动态监管体系。

各级政府还要推动碳排放监管的技术创新应用。要主动拥抱大数据、人工智能、云计算、区块链等技术变革，创新应用数据可视化与大数据分析技术，构建具有数据查询、态势模拟以及决策支撑的技术应用系统，从而建立面向碳中和的低碳治理监测与预测工具体系。

作者：谭荣  浙江大学公共管理学院副院长、教授