公共事务治理的一个重要问题是，哪些公共事务由中央政府集中管理，哪些由地方政府分散治理，也就是公共事务的集权与分权问题。曹正汉发现，在中国，公共事务的集权与分权，不仅与公共事务本身的性质相关，还深受公共事务治理与国家治理的关系的影响，表现为集权与分权的划分，很大程度上取决于公共事务的治理过程与国家治理过程能否分离开。

曹正汉详细介绍了研究发现并强调了对相关概念的界定。他所用的“国家治理”概念，实际上是指国家统治，即中央政府对各地区及其民众的统治。在此种意义上，中国国家治理有一项特征，即趋向于“中央治官，地方治民”。因此，公共事务治理与国家治理的关系，需要分成两个维度来讨论：一个维度是公共事务治理与治民的关系，一个维度是公共事务治理与治官的关系。从对经验事实的归纳中，曹正汉发现，对于一项全国性公共事务，中央政府是否采用集中管理，取决于治事与治民能否分离开。如果在该项公共事务的所有治理环节上，治事与治民都能够分离开，那么，中央政府将采用集中管理。反之，如果存在着某些治理环节，在这些环节上治事与治民不能分离开，中央政府将把这些治理环节下放给地方政府管理，而在其余治理环节上采用中央集中管理，形成中央集权与地方分权相结合的治理模式。对于一项地方性公共事务，是否完全由地方政府分散治理，则取决于治事与治官能否分离开。如果所有治理环节中治事与治官都可分离开，那么，该项公共事务将由地方政府完全负责，实行地方分权。反之，如果存在着某些治事与治官不可分离的治理环节，中央政府将对这些治理环节实行某种方式的直接控制，其余环节则由地方政府分散治理，形成中央控制与地方分权相结合的治理模式。在中国政府的用语中，公共事务的集权与分权，通常也被称为垂直管理与属地管理。

曹正汉介绍了这些发现的理论意义。这些发现提醒我们，考察公共事务的集权与分权，不能仅仅依赖经济学的逻辑，即从公共事务本身的性质出发；还应考虑到，在中国，公共事务治理受到国家治理逻辑的强烈影响，因此，需要从公共事务治理与国家治理的关系出发，考察公共事务的集权与分权的逻辑。他把这种研究方法称为“国家治理的视角”。周黎安提出的“行政发包制”与周雪光提出的“一统体制与有效治理的矛盾”都从国家治理的角度，对中央集权与地方分权进行了讨论。不过现有研究文献中，学者们将“国家治理的视角”作为研究方法时，通常在公共事务治理与国家治理之间不作明确区分，实际上是在国家治理的框架内，隐含着讨论公共事务的治理问题。因此，对于公共事务治理与国家治理之间的关系，特别是这两者之间的冲突，缺乏清晰描述和系统性分析，对于国家治理逻辑如何影响到公共事务的集权与分权，也未能给予清晰回答。

曹正汉提出，中国公共事务集权与分权的上述特征源于公共事务治理与国家治理之间的冲突，是中央政府为了解决此种冲突所采用的策略导致的结果。由于国家治理和公共事务治理的目标不同，它们所要求的中央集权与地方分权在划分原则上也不同。因此，在国家治理与公共事务治理上存在着两种不同性质的中央集权与地方分权。一种性质的中央集权与地方分权是指在公共事务治理上，哪些公共事务由中央政府集中管理，哪些由地方政府分散治理。划分此种性质的中央集权与地方分权，需要以提高公共事务的治理效率为目标，即全国性公共事务应由中央政府集中管理，实行中央集权，地方公共事务应由地方政府分散治理，采用地方分权。而另一种性质的中央集权与地方分权，是指在国家治理上，哪些权力由中央政府直接执掌，哪些权力授予地方政府行使，以形成国家的统治结构。在中国，划分此种性质的中央集权与地方分权是以政权稳定为目标，遵循“风险原则”，形成了“中央治官，地方治民”的结构。这两种原则有可能发生冲突。因为在国家治理上，风险原则意味着，所有与治官有关的事务和责任，原则上都应集中于中央政府（包括省级政府），所有与治民有关的事务和责任，原则上都应下放给地方政府（主要是市或县级政府）。然而，与治官有关的事务有一部分是地方性公共事务，与治民有关的事务有一部分是全国性公共事务，因此，风险原则延伸到行政事务上，就将与公共事务治理的效率原则相冲突。

曹正汉提出了这种冲突的分类和中央政府为了缓解冲突而采用的策略。公共事务治理的效率原则与国家治理的风险原则之间的冲突有两种类型。一种类型是，因公共事务治理与治民不能分离开所导致的冲突，这种类型的冲突发生在全国性公共事务上。另一种类型是，因公共事务治理与治官不可分离所导致的冲突，这种类型的冲突发生在地方性公共事务上。中央政府为了解决（或缓解）这两种类型的冲突，采用了两种策略。一种是技术策略，通过技术手段，把原本与治民难以分离开的全国性公共事务，变成与治民能分离开的全国性公共事务；或者，把原本与治官难以分离开的地方性公共事务，变成与治官能分离开的地方性公共事务。如在进出口商品管理上，把打击走私与集中通关分离开，前者由各个地方政府负责，后者由中央政府设立的海关负责。第二种策略是将公共事务分解为若干治理环节，按不同的治理环节分别处理此种冲突。在一项公共事务上，区分出主要的治理环节，分别考察各个治理环节的治事与治民（或治官）的关系，以此决定哪些环节适用效率原则，哪些环节采用风险原则。

曹正汉提出了研究的假说并介绍了用以支持假说的四个案例。第一，如果存在技术手段，能够把全国性公共事务与治民分离开，中央政府将采用技术策略，把原本与治民难以分离开的全国性公共事务，在技术上转变成与治民能分离开的全国性公共事务。在这种情况下，那些原本与治民难以分离开的全国性公共事务，随着技术策略的运用，治理体制将由属地管理为主向垂直管理为主演变；第二，如果存在着技术手段，能够将地方性公共事务与治官分离开，那么中央政府将采用技术策略，把原本与治官难以分离开的地方性公共事务，在技术上转变成与治官可分离开的地方性公共事务。在这种情况下，那些原本与治官难以分离的地方性公共事务，随着技术策略的运用，治理体制将由中央控制与属地管理相结合，转向完全的属地管理；第三，如果不存上述技术手段，那么中央政府将采用按治理环节分解的策略，即把公共事务分解为若干治理环节，按不同的治理环节分别处理公共事务治理与国家治理的冲突。对于与治民不能分离开的全国性公共事务，在治事与治民可以分离开的治理环节上，由中央政府直接负责，实行垂直管理，而治事与治民不能分离的治理环节由地方政府负责，采用属地管理。对于与治官不可分离的地方性公共事务，在治事与治官不能分离的环节上，实行中央控制，而治事与治官可以分离开的环节由属地管理。

曹正汉分别用四个重要领域的公共事务治理体制为例，为假说提供经验依据。这四个领域分别为：2015年以来，中国建立垂直管理的国家公园管理体制的探索；跨省域的河流保护与污染防治体制；跨省域的食品安全监管体制；城市地铁项目建设的决策体制。

本文转载自：浙江大学公共管理学院官网